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《中国职业技术教育》大篇幅刊发邓庆宁文章:发挥基础作用,优化结构布局

日期:2014-09-19 10:17:25 作者: 浏览:471

 发挥基础作用 优化结构布局

 

邓庆宁

 

来源:《中国职业技术教育》2014年第21

 

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摘 要:本文从解读国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》视角,总结了我国中等职业教育布局结构调整和优化的四个阶段的演进历程,提出优化中等职业教育布局结构的目的是创造更大人才红利,任务重点是保持职普招生规模大体相当,功能定位是发挥基础作用,基本手段是统筹发挥政府和市场的作用,通过发挥政府统筹和推动作用优化类型结构、区域布局和层次结构,通过发挥市场引导和激励作用优化市场要素结构和市场机制结构,通过优化专业结构和课程结构、有效运用信息化手段提高人才培养质量。

关键词:中等职业教育;优化布局结构;基础作用

 

国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》(以下简称《决定》)指出,要发挥中等职业教育在发展现代职业教育中的基础性作用;整合办学资源,优化中等职业教育布局结构;调整完善职业院校区域布局、科学合理设置专业;总体保持中等职业学校和普通高中招生规模大体相当,中等职业教育在校生达到2 350人,从而使总体教育结构更加合理。这一系列表述,更加明确了优化中等职业教育布局结构的目的是为国家和社会创造更大人才红利,功能定位是夯实现代职业教育体系的基础,目标任务的重点是总体保持职普招生规模大体相当,基本手段是统筹发挥好政府和市场的作用。职业教育是教育结构中的重要组成部分,而优化中等职业教育布局结构,在构建现代职业教育体系中起着奠基作用。从职业教育对经济发展提供人才支撑角度看,优化中等职业教育布局结构必须适应人民群众日益增长的对职业教育的需要,必须适应经济发展、产业升级和技术进步的需要。优化中等职业教育布局结构,是加快转变经济发展方式,推进经济结构战略性调整和升级的客观要求。

一、调整与优化——布局结构的演进历程

改革开放以来,我国经济发展方式经历了从计划经济向市场经济不断转方式、调结构的发展历程。几乎与之相伴而行,中等职业教育也经历由低位迅速提升,再从高位降到低谷,再反转加速回升的波浪式发展轨迹,30多年的历史进程大体可分为四个阶段,布局结构的不断调整决定了每一个阶段的发展变化。第一阶段是艰难恢复期。改革开放之初,我国中等职业教育总量很小,不成规模。1979年,我国有普通高中毕业生726. 5万人,而职业教育仅有中专毕业生18.1万人,技工学校毕业生12万人,约占当年高中阶段毕业生的4%。从1978年开始,我国开始改变这种中等职业教育结构与经济建设实际严重脱节的状况。1980年开始把部分普通中学改办成职业中学,提倡各行各业广泛举办中等职业技术学校,由此,中等教育结构不合理的状况有所扭转,职业教育制度得到重新确立,职业教育规模初步形成,由中等专业学校、职业中学、技工学校三种类型构成的中等职业教育结构成为我国职业教育的主体和核心。

第二阶段是调整发展期。从1980年到1997年,普通高中从31 300所减少到13 880所,学生数减少119.72万人;同期中等职业学校从9 688所增加到22 229所,学生数从226万人猛增到1 355.9万人。中职学校在校生数占高中阶段的比例上升到61.47%,超过了普通高中。这一阶段职业教育逐步改变过去基本上单一由政府办学的体制,政府统筹下的多元办学体制正式形成,中等职业教育在调整学校布局结构、优化资源配置、进行专业建设上走向新的阶段。

第三阶段是短暂低谷期。这一阶段处于计划经济向市场经济转型期。从1998 年开始,全国中等职业学校招生数量持续减少。与1997 年相比,2001 年中等职业学校招生数从 526 万人锐减到395.22万人,占高中阶段教育在校生数的比例下降到45.44%。而同期普通高中招生数由359.55万人猛增至 555.98 万人,在校学生总数比例上升到54.56%。行业企业举办职业教育的责任呈现明显的弱化趋势。中等职业教育规模急剧下滑使高中阶段教育类型结构出现失衡,职业教育事业发展陷入低谷。

第四阶段是创新跨越期。这一阶段是市场经济逐步完善并走向成熟时期。2002 年全国职业教育工作会议召开以后,特别是党的十六大以来,中等职业教育走出发展低谷,出现恢复性增长,规模不断扩大。与1999年相比,2005年中等职业教育招生数和在校生数分别增加了182.39 万人和182.54万人。2005 年全国职业教育工作会议后,特别是党的十七大以来,中等职业教育进入新的发展阶段。2005 年中等职业教育开始扩招,办学规模持续扩大,2010年招生数和在校生数分别达到870万人和2 238.49万人。与此同时,中等职业学校数量也从1999年的21 542所调减为2012年的12 663所,校均规模从1999年的658人提升到2012年的1 669人。数据显示,对2006—2011 年中等职业学校毕业生就业地域情况的统计表明,60% 以上的毕业生都选择在学校所在地区就业,从变化趋势上看,越来越多的学生在毕业后留在了家乡,2011年这一比例已近70%。中等职业教育布局结构开始进入优化发展阶段。

纵观进入新世纪以来我国中等职业教育布局结构调整状况,突显了四个方面的特点:一是在办学规模上实现了与普通高中大体相当;二是校均规模显著扩大,办学效益明显提升;三是区域布局结构趋向均衡;四是与经济结构和产业布局调整相伴而行。

党的十八大召开以来,对加快转方式、调结构、促升级提出了新要求。经济发展向创新驱动、绿色模式、智能生产及服务型经济转型;经济增长也要由粗放型向集约型,从低级结构到高级、优化的结构,从单一的到全面协调可持续发展的转变。伴随着经济发展方式的转变,产业结构也将进行相应的调整,包括加强技术的改造与创新、优化产业组织结构与空间布局结构、调整行业结构等。经济发展方式转变与产业结构优化升级,对中等职业教育布局结构提出了不断优化的要求。

二、统筹和推动——政府是优化布局结构的责任主体

党的十八大三中全会指出:“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这一论断是优化中等职业教育布局结构的理论基础。优化中等职业教育布局结构,政府、市场、学校是最为基本的相关方。政府是“看得见的一只手”,市场是“看不见的另一只手”,“两只手”共同对中等职业教育布局结构起作用。《决定》指出,政府的统筹和推动作用,体现在“发挥好政府保基本、促公平作用,着力营造制度环境、制定发展规划、改善基本办学条件、加强规范管理和监督指导等”。中等职业教育基本具备了公共服务产品的属性,因此,作为提供教育公共服务的政府,必须担当优化中职教育布局结构的主体责任,发挥统筹和推动作用。

一是优化类型结构。我国教育结构中的高中阶段教育,从类型结构看主要有中等职业学校和普通高中两种类型。中等职业教育所具有的特定的、不可代替的培养目标和课程内涵,要求中等职业教育必须对接普通教育类型的义务教育,并与普通高中教育沟通和融合、同时对接同属职业教育类型的高等职业教育,从而使中等职业教育在职业教育体系中发挥基础性作用。《决定》给出的优化中等职业教育类型结构的目标任务是:总体保持中等职业学校和普通高中招生规模大体相当,从而使总体教育结构更加合理。到2020年,中等职业教育在校生达到2 350万人。我国对优化类型结构的调整有过长期的过程。1991年国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》首次明确提出:要“扩大招生规模,特别是扩大中等职业技术学校的招生规模,使全国高中阶段职业技术学校的在校生人数超过普通高中的在校生人数。”20102月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出:“根据经济社会发展需要,合理确定普通高中和中等职业学校招生比例,今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当。”我国中等职业教育规模结构上有过两次很好的历史记录,1997年中等职业学校在校生人数占比达到 61.47%20052006连续两年扩招100万人,至今职普比例基本保持大体相当。

实现“结构规模更加合理”的目标任务,强化省级统筹是关键。从2010年起,中职招生数和在校生数每年均位居全国第一的广东省的做法可供借鉴。作为全国经济总量第一省,广东深谙“职业教育就是再造生产力”,提出“大力发展中等职业教育,加快普及高中阶段教育”的战略决策,采取了三个方面的统筹和推动措施:一是出台系列利好政策,加大对中等职业教育的投入。“十一五”以来,累计投入建校资金达351亿元,大力加强中等职业教育基础能力建设。二是强化制度建设,通过区域联动、部门合作,建立完善招生工作机制,强化招生统筹管理。以县为主形成“政府组织,教育负责,部门联动,镇村参与”的行政组织实施工作机制。实行区域转移招生制度。根据广东产业“双转移”战略部署,省教育厅建立珠三角地区中等职业学校招收粤东西北地区生源制度,省属和“珠三角”地区中职学校每年安排不少于30%的招生指标专门招收粤东西北地区学生。仅2012年广东就“转移招生”19.1万人,“十一五”以来累计达100万人。三是周密部署高中阶段招生建校和初中防流控辍专项督察,通过大力发展中等职业教育,扩大中职招生,使中等职业教育招生工作进入良性循环。在全省21个地级市基本实现全面基本普及高中阶段教育。自2010年起,中职招生数和在校生数每年均位居全国第一。2012年在校生达到230万人。

二是优化区域布局。《决定》指出:要调整完善职业院校区域布局,更加适应经济社会需求。中等职业教育区域布局是指中等职业学校的地区分布结构。区域布局是否合理,关系到中等职业教育体系能否适应区域经济发展方式,能否对接地区产业结构调整升级,能否推动地区生产力要素建设。

中等职业教育区域布局必须与地区的功能定位相适应。2011年,国家把国土划分为三个主体功能区:城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。主体功能区的规划定位,为中等职业教育区域布局的优化提供了依据和空间。在优化中等职业教育区域布局时,要遵循区域一体化的发展规律,注重大区域的教育协调发展及区域内部的教育互补性。在过去的中等职业教育区域布局中,通常以次区域(县或地级市)为基本平台,强调确保次区域中等职业教育类型的完备性,其结果往往是“全而不强”,甚至造成教育资源的巨大浪费。因此,必须着重从大区域的角度进行布局调整和优化,将中等职业教育区域布局定位和大区域功能定位相联系,实现区域内不同地区中等职业教育结构的互补。

分析城市化地区的中等职业教育区域布局调整和优化可以北京市为例。北京市依据首都城市空间发展战略和学校所处区域功能定位调整和优化学校专业布局。一是首都功能核心区重点发展与金融、文化创意、旅游会展、中介咨询等现代服务业密切相关的专业及传统服务业改造升级所需专业;二是城市功能拓展区重点发展与体育休闲、商务服务、信息服务等现代服务业和高新技术密切相关的专业;三是城市发展新区重点发展与现代制造业、为生产生活配套的服务业、发展高端农产品和都市型农业密切相关的专业;四是生态涵养区重点发展与生态农业、特殊林果、花卉种植、旅游休闲和都市型工业等环境友好型产业密切相关的专业。通过依据区域功能定位进行调整和优化,北京市中等职业教育专业结构日趋合理,优质办学资源显现集聚效应,目前全市中职学校开设专业210个,专业布点860个,服务第三产业的专业比例接近70%

优化布局结构需要更大的区域视野。从全球职业教育形成的区域布局来看,大体可分为三个区域梯次,一是以欧洲、北美、澳大利亚、日本、新加坡、韩国等区域和国家为代表的发达国家职业教育,其功能是以培养人的生活技能为主;二是以“金砖四国”和其他新兴经济体为代表的次发达区域国家职业教育,其功能是以培养人的生产技能为主;三是欠发达区域国家职业教育,其功能是以培养人的生存技能为主。从我国大区域中等职业教育发展来考量,必须考虑东、中、西部和城乡布局结构的优化。我国东、中、西部的中等职业教育布局结构和全国经济发展水平的区域差异基本保持一致,由东向西呈梯次递减趋势,中、西部学校的数量和专业布点明显偏少,存在明显的不均衡性。为此,《决定》提出要在人口集中和产业发展需要的贫困地区建好一批中等职业学校,国家制定奖补政策,支持东部地区职业院校扩大面向中西部地区的招生规模,深化专业建设、课程开发、资源共享、学校管理等合作,加强民族地区职业教育,有计划地支持集中连片特殊困难地区内限制开发和禁止开发区初中毕业生到省(区、市)内外经济较发达地区接受职业教育。

三是优化层次结构。层次结构是教育结构中的重要部分和方面。我国已经构建了一个涵盖中等(少量初等)和高等职业教育的层次结构。而在这一纵向结构中,中等职业教育层次起基础性作用。职业教育的层次结构,通常表现为一种较为稳定的宝塔型或者梯形,即高等职业教育层次规模较小,中等职业教育层次规模较大且应与同属于高中阶段教育层次的普通高中教育规模大体相当。《决定》提出,到2020年,中等职业学校在校生达到2 350万人,总体保持中等职业学校和普通高中招生规模大体相当;专科层次职业教育在校生达到1 480万人;接受本科层次职业教育的学生达到一定规模。总体教育结构更加合理。可见,中等职业教育的层次结构指标设计,符合职业教育层次结构纵向梯次演进的基本趋势。

优化中等职业教育层次结构,一方面要加强政府统筹力度,继续加大投入,加强基础能力建设,整体提升教育质量。只有使得中等职业学校的办学条件、教师素质、教学质量、学生成长发展通道与普通高中大体相当,才能提高中等职业教育的吸引力,才能保持职普比例大体相当。此外,要加强中职高职衔接,贯通中等职业学校学生升学通道,做好中职与高职专业和课程的一体连接,在中高职专业和课程体系中发挥中职教育的基础性作用,为学生可持续发展奠定良好的基础。专业和课程的不可替代性是中等职业教育在高中阶段教育中与普通高中均衡发展的重要前提。

三、引导与激励——市场是优化布局结构的活力之源

《决定》提出,“充分发挥市场机制作用,引导社会力量参与办学,扩大优质教育资源,激发学校发展活力,促进职业教育与社会需求紧密对接”。市场对资源配置起作用是市场经济的基本要求,也是市场经济的一般规律。党的十八届三中全会提出,“使市场在资源配置中起决定性作用”,这一论断为建立现代职业教育体系的市场观提供了理论基础。职业教育的基本服务面向是社会和市场,市场是职业教育生存和发展的土壤,职业教育与市场与生俱来的相互融合关系是区别于其他教育类型的主要标志。中等职业教育所具有的公益属性和市场属性,决定了优化布局结构必须在发挥好政府作用的同时,发挥好市场的作用。

一是优化市场要素结构。中等职业教育的市场要素结构一般由如下四个方面构成。服务对象结构:从教育服务对象角度分析,中等职业教育的服务对象由学生、家长、社区、行业、企业以及其他接受教育培训产品的购买者构成。中等职业教育为相关各方提供教育服务产品,相关各方就是中等职业学校必须紧密对接的“客户”。有服务才有客户,有客户才有市场。办学市场结构:主要由中等职业学校的生源导入和毕业生输出、教育链与产业链的深度融合这两个方面构成。而校企合作、产教融合、学生就业是衡量优化的主要标尺。办学资源结构:主要是中等职业学校对应的公共资源供给部门和以社会资本、知识、技术、管理等市场要素参与办学的各类办学主体。资源供给者能为中等职业学校提供政策资源、财力资源、信息资源、人力资源及其他社会资源。社会管理结构:主要是中等职业学校对接的提供公共服务品的相关部门。必须重点加强社会管理相关部门与学校的有效对接,使职业院校育人功能能够延伸和接驳校外各类社会管理功能。

二是优化市场机制结构。优化中等职业教育布局结构,体现在充分发挥市场机制作用方面,就是要让市场机制全面覆盖职业教育链。《决定》的五大部分均给出了让市场机制发力的突破性措施。主要有如下五个方面:一是集约机制:导入集约经营机制,鼓励优质学校通过兼并、托管、合作办学等形式,整合办学资源。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。2014年初,黑龙江省甘南县人民政府将甘南县职业教育中心学校正式委托给齐齐哈尔工程学院管理,此次托管实现了所有权与办学权、产权与经营权、举办者与办学者相分离。这是优质民办高职学院托管公办中职学校的典型案例。集约化办学的优势就在于能够发挥优质教育资源的辐射作用,提升薄弱学校教育资源水平。优化教育布局结构的题中之意就是优化资源结构,提供更多优质学位。二是资本机制:导入资本运作机制,创新民办职业教育办学模式,积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育,探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。三是产业机制:导入产业运作机制,引导社会力量参与教学过程,共同开发课程和教材等教育资源;鼓励社会力量参与职业教育办学、管理和评价。四是企业机制:导入集团运作机制,鼓励多元主体组建职业教育集团,研究制定院校、行业、企业、科研机构、社会组织等共同组建职业教育集团的支持政策,发挥职业教育集团在促进教育链和产业链有机融合中的重要作用;开展多元投资主体依法共建职业教育集团的改革试点。五是激励机制:导入政府激励机制,健全社会力量投入的激励政策,鼓励社会力量捐资、出资兴办职业教育,拓宽办学筹资渠道。

四、专业与课程——学校是优化布局结构的实现平台

学校是教育结构的基本单位,是布局结构优化的基础平台,优化中等职业教育布局结构的所有政策措施,最后都要通过中等职业学校办学结构的优化呈现成果。在中等职业学校学校办学结构层面,专业结构和课程结构是基本支撑,而校企合作水平、信息化水平、国际化水平又成为衡量各个结构优化的主要标尺。

优化专业结构。中等职业教育专业结构是中等职业教育按专业划分的纵向结构,它是由经济社会发展水平、产业结构以及社会分工状况决定的。由于中等职业教育与产业具有天然的融合性,因此,产业结构直接决定了专业结构调整和优化的方向。《决定》对如何优化中等职业教育专业结构提出了三个方面的基本要求。一是优化三个对接,即“推动专业设置与产业需求对接”,“推进专业设置、专业课程内容与职业标准相衔接,推进中等和高等职业教育培养目标、专业设置、教学过程等方面的衔接”;二是优化调控机制,即“科学合理设置专业,健全专业随产业发展动态调整的机制”;三是突出建设重点,即“重点提升面向现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业和社会管理、生态文明建设等领域的才力培养能力。”这就对各级教育行政部门提出了提高专业规划、指导和调控水平的要求,对行业企业提出了参与专业建设和标准制定的要求,对学校提出了提高专业建设对产业的“应答”能力和“刷新”速度的要求。北京市商业学校电子商务专业通过电子商务行业指导委员会平台,与上海商派网络科技有限公司进行全网全程的项目合作,珠宝专业与中国珠宝玉石首饰行业协会合作,全面优化专业课程结构,使专业建设能够即时应答市场需求;广东惠州商贸旅游学校与广东省物流行业协会联手,集聚50多个物流企业搭建物流专业校企共建平台;山东省分专业集群成立由行业企业名家、职教名师、专家教授为主体组成的省级职业教育专业建设指导委员会,设立专项资金,建立奖补机制,推进中职学校专业分级认定,实施品牌专业建设计划。这些范例揭示了优化专业结构的基本路径和规律。

优化课程结构。课程是学校教育的基本实施方式,课程结构是专业结构内质优化的实现方式,也是中等职业教育布局结构优化的最终落脚点。现在中等职业学校专业课程方面还存在着诸多弊端,阻滞了专业结构的深度优化。如目标定位不准确,技能培养被忽视,课程内容陈旧,以学科为中心,课程结构不合理等。这些弊端使得原有的课程体系无法适应社会经济发展对职业教育提出的要求,也无法满足中职学生的成长需要。因此,如何着眼于中等职业教育实际,优化课程结构,建构专业课程新模式,是优化中等职业教育布局结构在微观领域的重要课题。《决定》指出,“推动专业设置与产业需求对接,课程内容与职业标准对接,教学过程与生产过程对接,毕业证书与职业资格证书对接,职业教育与终身教育对接”。“五个对接”是优化课程结构的基本原则。《决定》又进一步提出要“形成对接紧密、特色鲜明、动态调整的职业教育课程体系。全面实施素质教育,科学合理设置课程,将职业道德、人文素养教育贯穿全过程。”浙江省在课程改革方面做出了创新性的探索。浙江省选择50个中职学校专业推行“五个以”的中等职业教育专业课程改革,以核心技能为重点设置专业课程,确立了“公共课程+核心课程+教学项目”的课程新模式,实现“工作”和“教学”的有效对接,创新学生学习方式。杭州中策职业学校的师徒制、宁波鄞州职教信息化教学资源包、绍兴县职教中心的“包班制”等探索成效显著。概括地说,优化课程结构,要达到五个方面的要求:一是行业企业和其他社会力量与学校共同参与课程开发;二是专业教学标准和职业标准联动开发;三是专业课程内容与职业标准紧密接;四是中高职教学内容紧密衔接;五是加强信息化手段在教学中的全面运用。

提高信息化水平。信息化是实现教育均衡发展、保证每个学生都有机会接受高质量教育的利器。如果说过去进行布局结构调整的主要着力点是在类型结构、层次结构和区域结构上,那么现代信息技术则是推进中等职业教育资源跨区域、跨行业共建共享,缩小区域之间、学校之间、专业之间的资源差异,逐步实现所有专业的优质数字教育资源全覆盖的有效手段。通过提高信息化水平,可以实现与国际对接,实现区域之间、学校之间、专业之间、师生之间、学校与社会之间的实时链接,在中等职业教育领域呈现出“世界是平的”布局结构。

 

(作者简介:邓庆宁,广东省惠州商贸旅游高级职业技术学校党委书记、校长,中国职业技术教育学会理事,广东省人民政府督学,管理学博士。研究方向:管理学、竞争战略理论、教育学、职业学校管理。)

 

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